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20年探索结硕果 排污权交易进入大变革时代

从上世纪90年代,我国开始研究排污权交易。经过20多年的探索,其在环境保护领域的作用也日渐凸显。但总体来看,我国的排污权交易还存在一些必须明确的问题和必须面对的挑战。日前,《控制污染物排放许可制实施方案》的出台有望成为我国排污权改革过程中的关键节点。   

从经济学来讲,一样东西,只有成为商品,有了具体的价格,所有权或使用权归属于某个人或某个机构,人们才会珍惜,才有可能节约集约利用;否则,它就是公共牧场上的牧草,大家都来放牧,直至消耗殆尽。因此,当排污权成为一种商品在市场上公开交易的时候,排污权交易制度也应运而生。    

众所周知,实行排污权有偿使用和交易,目的是要在全社会树立起环境资源有价的理念,激励企业减少污染物的排放,严格限制高耗能、高污染企业的项目上马和发展,促进企业增加污染防治设施,既优化了产业结构,促进经济的健康发展,同时也减轻了对环境的负担。    

排污企业告别免费午餐时代,通过经济杠杆,企业通过污染治理腾出指标进行交易获利,有了利益驱动后,企业就从要我减排变为我要减排。    

在这个过程中,需要区分的是,排污权交易本身属于经济刺激手段,其本质是允许排污单位自主决定如何减排,可以选择在自己工厂减排,也可以通过市场购买减排许可满足减排目标要求。由于减排成本存在差异(减排成本与市场价格的差价决定企业的减排决策),灵活的减排方式可以为一些企业带来经济效益。而排污许可证制度本身是典型的命令控制手段,具有强制性,是国家环境法律、法规、政策和标准等要求的具体化、形式化。    

制度在保护环境、解决环境问题方面所独有的制度价值得到了世界各国的普遍认可,我国也不例外。从上世纪90年代,我国开始研究排污权交易。    

2007年开始,财政部、环保部和发改委批复了江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北和河南11个地区开展排污权交易试点。到2013年底,11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计将近40亿。其中,有偿使用资金20亿左右,交易金额也将近20亿。    

排污权交易制度引进我国已近20年,其在环境保护领域的作用也日渐凸显。但总体来看,我国的排污权交易还存在一些必须明确的问题和必须面对的挑战。    

譬如一些业内人士指出的,目前,从国家层面到地方层面的政策文件都提出地方政府可以对排污权进行收储、出让与转让,就使得地方政府也成为排污权交易市场上的主体之一,同样进行着交易行为。在地方政府既是规则的制定者又是规则的实施者情况下,排污权交易市场混乱或冷淡也就在所难免。    

具体而言,我国排污许可证方面主要存在以下几大短板:(一)上位法缺失,制度定位不明确。(二)操作层面缺乏技术规范(三)统计监测能力不足,无法支撑总量管理。(四)处罚力度不够,执法取证困难。    

改变我国排污权交易现状的出路在于,在法律框架下实现对政府权力的有效制约,同时又让其能充分发挥其应有的作用。国务院日前出台的《控制污染物排放许可制实施方案》,明确,到2020年,完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作,基本建立法律体系完备、技术体系科学、管理体系高效的控制污染物排放许可制,对固定污染源实施全过程和多污染物协同控制,实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的一证式管理。此举有望成为我国排污权改革的关键节点。